中国保理行业法规政策追昔探今

要点

回顾我国与保理行业相关的法律、法规的发展历程，看我国保理业务不同发展阶段的政策特点，展望未来发展前景。

经过25年的发展，中国保理行业取得了辉煌的成就。根据国际保理商联合会（FCI）的统计数据，2017年，中国保理业务量再次突破3万亿元人民币，重返全球最大保理国地位。在中国保理业务快速发展的这二十五年中，保理业务在经历了虚假贸易背景、以金融创新之名过度扩张信用等问题丛生的阶段之后，现今已逐步回归产品本源，迈入第二个历史发展阶段。在民法典编纂、商业保理和银行保理统一监管之际，在保理业务发展25周年之时，笔者以在保理行业多年经历撰写本文，旨在回顾我国与保理行业相关的法律、法规的发展历程，看我国保理业务不同发展阶段的政策特点，期冀为保理行业未来规范发展理清思路。

始于1979年的一系列外贸体制改革，使得越来越多的企业开始从事国际贸易，中国保理业务亦在此环境中萌芽起步。1993年，中国银行率先加入FCI，开办国际保理业务。国内保理业务则比国际保理业务起步更晚，直到1999年中国银行率先试办国内保理业务，中国国内保理市场才开始真正建立。但在2002年之前，中国保理市场一直处于缓慢发展的培育期，仅有中国银行、交通银行、光大银行等个别银行参与，绝大部分中国企业和金融机构对保理业务知之甚少。

这一时期，国内并没有关于保理业务的相关政策、法规，又因中国保理市场发端于国际业务，因此，市场参与开办保理业务时，主要参照相关国际保理规则。1988年5月，国际统一私法协会发布了《国际保理公约》（UNIDROIT Convention on International Factoring），这是当时影响较大的国际保理惯例。2001年12月，联合国国际贸易法律委员会审议通过了《联合国国际贸易中应收账款转让公约》（United Nations Convention on The Assignment of Receivables in International Trade，2004年进行了修订），取代了1988年的《国际保理公约》，成为影响最大的国际保理惯例。中国亦签署并遵守该公约。当然，对于保理业界，最具影响力的还是FCI制定的《国际保理通用规则》（General Rules of International Factoring，简称GRIF）。

另外，中国为适应改革开放之后的市场经济发展，特别是加入WTO后，对相关法律、法规有着迫切的需求，1999年3月全国人大审议通过了《中华人民共和国合同法》，并于当年10月实施。虽然《合同法》中有关债权转让的规定，现在已被视为保理业务的基础法条，但是，由于《合同法》中有关债权转让的条款，显然并非针对保理业务，是具备通用性条款，故在当今保理案件审判中的适用总显得不能恰如其分。而直至现在，最高院也未有针对保理业务的司法解释，故使得在后来的保理合同纠纷司法实践中，各地方法院对保理合同的认识不一。

2001年年底，中国加入WTO并承诺开放金融市场，中国银行业的危机感，使其认识到开办保理业务的重要性，2002年年初发生的“南京爱立信倒戈事件”成为直接的导火索。为了吸引和留住优质客户，各家银行加快推进保理业务，中信银行、建设银行、浦发银行、农业银行、工商银行、招商银行及民生银行等国内主要商业银行纷纷加入FCI。各主要商业银行的普遍参与，以及中国经济和贸易的快速发展，使得我国保理业务在这一时期取得了飞跃发展，于2008年超越中国台湾地区成为全球最大的出口保理市场，并于2011年超越英国登顶全球最大保理国的位置。

这一时期，是中国保理业务的快速发展期。但与欧美等市场有大量专业的商业保理公司参与不同，商业银行是中国这一时期的主要参与者，直至2009年商业保理才在天津进行小规模试点。这一时期，国内仍没有正式出台针对保理业务的重要法律、法规。各家银行开办保理业务仍主要遵循FCI制定的《国际保理通用规则》，仅有国家外汇管理局在2003年5月发布了《关于出口保付代理业务项下收汇核销管理有关问题的通知》（汇发〔2003〕9号），就企业办理保理业务的外汇核销操作问题进行了明确（天津外汇管理分局在此政策基础上于2009年11月制定了地区性的操作规程），另有国家财政部于2003年5月发布了《关于企业与银行等金融机构之间从事应收债权融资等有关业务会计处理的暂行规定》（财会〔2003〕14号），文中明确了企业办理有追索权保理和无追索权保理业务的会计处理方法。

此外，2007年3月全国人大审议通过《中华人民共和国物权法》，并于当年10月正式实施，随后由人民银行配套发布了《应收账款质押登记管理办法》（中国人民银行〔2007〕第4号令），对“应收账款”进行了法律界定，并引入了应收账款质押担保和登记的概念，以解决中国市场经济发展过程中的中小企业融资难问题。《物权法》的实施，促进了应收账款质押融资业务的发展，但保理业务作为一种以债权转让为基础的应收账款融资业务，在后续发展中，有追索权的保理业务与应收账款质押业务在实务中经常被混淆，也引发了转让与质押的优先权顺序、转让登记对抗效力等法律问题大讨论。

这一时期，虽然政府层面未制定针对保理业务的法律、法规，但随着银行保理业务的发展，2009年3月，由国内各主要商业银行发起，成立了中国银行业协会保理业务专业委员会，旨在加强行业自律和促进交流。随后，保理委员会制定了《中国银行业保理业务自律公约》和《中国银行业保理业务规范》，推动了银行保理业务的规范化发展。

这一时期，是我国银行保理的调整发展期、商业保理的蓬勃发展期，同时也是我国保理业务法律、法规密集出台的制度规范期。

1.银行保理的调整与规范发展期

2013年下半年，银行保理业务虚假融资风险频发，各家银行开始收紧保理授信政策，国有大型银行甚至一度暂停保理业务。大型银行的离席对我国保理业务总量产生了较大影响，FCI的统计数据显示，中国保理业务在2013年达到3万亿元的高点后，开始逐年下跌，进入调整期。

此时，中国银行业监督管理委员会于2013年7月，发布了《关于加强银行保理融资业务管理的通知》（银监发〔2013〕35号），强调金融机构应加强保理业务风险的防控，并于次年4月，正式出台了《商业银行保理业务暂行管理办法》（银监会2014年第5号令），旨在促进商业银行保理业务的健康发展，提升商业银行保理业务的融资风险防控能力。该办法明确了保理业务的定义及应收账款内涵，督促银行根据自身特点，健全和完善保理业务的管理制度，提高对骗保、虚假贸易背景的甄别能力，加强融后资金监测力度，强化内部控制，做好风险隔离。该办法出台后，我国银行保理业务的发展有了明确的监管依据，银行保理业务也进入了规范发展时期。

2.商业保理的蓬勃发展期

与银行保理业务进入规范发展的同时，为促进商业领域信用销售的发展，积极探索利用外资的新方式，商务部于2012年6月出台了《关于商业保理试点有关工作的通知》（商资函〔2012〕419号），同意在天津滨海新区、上海浦东新区开展商业保理试点，设立商业保理公司；同年10月，商务部又下发了《关于商业保理试点实施方案的复函》（商资函〔2012〕919号），对设立商业保理公司的要求做了进一步的明确，如注册资本、风险资本、10倍杠杆要求等。随后，上海和天津两地分别于2012年11月和12月出台了《上海市浦东新区设立商业保理企业试行办法》和《天津市商业保理业试点管理办法》，在明确设立商业保理公司要求的同时，提出了支持商业保理发展的相关政策，包括支持商业保理公司从金融机构获得融资支持、税收优惠、财政补贴等，并正式受理商业保理公司的注册。自此，商业保理在我国开始发展。

之后，商务部又陆续发布了《关于香港、澳门服务提供者在深圳市、广州市试点设立商业保理企业的通知》（商资函〔2012〕1091号）和《关于在重庆两江新区、苏南现代化建设示范区、苏州工业园区开展商业保理试点有关问题的复函》（商资函〔2013〕680号）等文件，将商业保理试点范围不断扩大。随后，相关地区也陆续出台了区域性的商业保理发展政策，自此，商业保理开始进入蓬勃发展期。

作为商业保理业务的主管部门，商务部在出台支持政策的同时，也于2013年8月下发了《关于做好商业保理行业管理工作的通知》（商办秩函〔2013〕718号），又于2015年4月发布《商业保理企业管理办法（试行）》，旨在规范我国商业保理的发展。

此外，2016年5月，财政部、国家税务总局发布《关于全面推开营业税改增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号，全面实施“营改增”政策。由于相关政策没有明确商业保理公司应如何适用增值税制度，造成商业保理行业税负增加，对商业保理行业的发展产生了一定的负面影响。

3.保理纠纷不断增加，保理法律问题凸显

随着银行保理业务的恢复发展，以及商业保理加入中国保理市场，2017年，我国保理业务量重返全球第一的位置。随之而来的是，与保理相关的诉讼纠纷也日益增多。但是在我国，除了《合同法》、《物权法》等基础性法律外，至今尚无针对保理业务的专门法律条文或司法解释，导致各地司法机构在处理保理合同纠纷时，对于保理法律关系的认定、保理合同的效力、案由的确定、管辖的确定以及法律适用等问题在认识上存在争议，在具体案件裁判上也存在不同的裁量标准。

不过，虽然上述争议问题在国内司法界尚没有明确的、统一的结论，但随着这两年保理纠纷案件的增多，天津、北京、湖北等地方各级法院在司法审判实务中不断总结经验，就相关司法适用标准在所辖地区范围内形成了一定共识：2014年11月，天津高级法院率先在国内发布了专门针对保理合同纠纷案件的《审判委员会纪要（一）》（津高法〔2014〕251号），解决了保理法律关系的认定、保理合同的效力、案由的确定、管辖的确定、法律适用等问题，并于2015年8月发布《审判委员会纪要（二）》（津高法〔2015〕146号），进一步明确债权转让通知的形式与效力、债务人对应收账款进行确认的效力等实务问题；2015年5月和2016年11月，北京高院、湖北省高院也分别在《当前商事审判中需要注意的几个法律问题》和《当前商事审判疑难问题裁判指引》中对保理合同纠纷的若干问题进行了明确。虽然这些区域性的指导文件并不具有强制效力，但对于辖区内法院审理保理案件具有一定的指导意义。此外，最高法院也同样关注到了保理合同纠纷的特殊性，于2015年12月召开的最高法院民事商事会议中专门提到了保理合同纠纷案件的审理问题。

2017年7月，第五次全国金融工作会议的召开，将防控金融风险与深化金融改革上升到国家战略层面。2018年3月，银监会和保监会合并，金融行业进入统一监管的新时代。随后，商务部办公厅下发《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》（商办流通函〔2018〕165号），明确自4月20日起，三类机构的有关政策制定和管理职责转隶银保监会，具体监管职责转隶地方金融办。6月，银保监会发布公告《依法尽职尽责 做好三类机构监管工作》，开始对三类企业进行摸底。市场预计，商业保理行业将面临更加严格的监管，部分保理公司将退出市场，行业进入调整期。

法律建设方面，中国服务贸易协会商业保理专业委员会牵头起草了“民法典合同编保理合同章（建议稿）”，并已于今年6月，与中国银行业协会保理专业委员会共同将建议稿提交民法典编纂组，建议在民法典中专章编制保理法律条文，使保理业务有明确的法律可依。

笔者相信，保理业务的统一监管，法律制度的不断完善，将有利于我国保理行业的规范和长远发展。此外，自2016年起，国务院等政府部门不断发文强调加快应收账款融资业务的发展，降低实体经济企业融资成本，保理业务市场发展前景向好，将在我国经济发展中发挥越来越重要的作用。